后危机时代社保制度展望：处理好四大关系

　　“社保新政”虽然为中国成功抗击金融危机和最早走出危机作出了贡献，但同时也暴露出社保制度存在一些制度性与结构性问题，这既是此次金融危机对中国社保制度的挑战，同时也涉及到后金融危机时代中国经济增长中社保制度的功能和定位的调整问题。

　　社保制度之所以被视为扩内需、促增长和转变增长方式的一个“长期投入”的生产要素，是因为劳动力的长期产出决定于资本投资率或劳动效率。资本投资的功能有三：一是可部分替代生产过程中消费的资本存量，二是可额外增加劳动力资本存量供给，三是可确保使用最新的技术。正是从这个增长理论出发，社保制度对人力资本的投资可确保有效运用资本存量的劳动力技术水平的提高。经验数据显示，在发达国家与欠发达国家之间、正规经济与非正规经济之间，之所以前者的长期产出水平高于后者，就是因为前者对包括社保制度在内的人力资源的投入占GDP比重要高于后者。在后金融危机时代，转变经济增长方式已刻不容缓，笔者为此提出以下12个政策建议，并认为要着力处理好以下4个关系。

　　一是处理好扩大覆盖面与制度建设的关系。

　　制约中国社保制度不能为扩大内需作出较大贡献的一个重要缺陷是覆盖面狭小，没有充分发挥安全网的作用，成为扩大城乡居民消费的体制性障碍之一。扩大覆盖面、实现应保尽保将有利于城乡居民建立消费信心这也是“十七大”对社保体系提出的一个战略目标：在养老保险方面，虽然目前“新农保”的出台为农村仅为8%（6000万人，占农村总人口比重）的覆盖面带来了新的希冀，但是，我们还有很长的路要走，随着试点的铺开，还会发现很多其他需要不断解决的问题；城镇养老保险的形势更为严峻。如果说“新农保”的政策特点可以一举打破农村扩面的瓶颈，那么，城镇养老制度的难点则依然存在，政策依然没有重大突破，几亿灵活就业人员的参保问题依然是一个巨大挑战。在医疗方面，虽然新农合基本解决了农村居民参保问题，但在城镇居民医保制度上，绝大多数人目前还“裸露”在制度之外。至于失业、工伤和生育保险，其覆盖面仅平均为城镇养老覆盖面2.2亿人的一半左右（分别仅为1.2亿、1.4亿和9000万）。社会安全网覆盖面狭小，这是城乡储蓄率居高不下、心存消费余悸和内需难以启动的原因之一。

　　但是，扩大覆盖面不能以牺牲制度建设为代价，不能顾此失彼，不能以长远利益换取眼前利益，不能以行政手段代替制度改革。为此，在扩大覆盖面时，笔者提出3个政策思考：要注意把制度碎片化缩小到最小程度；要十分注意强化制度的激励机制，这是扩面工作的主要内在动力；要增强制度的透明性、可及性与稳定性，这是扩面工作的重要内生机制。

　　二是处理好社保制度自身积累与宏观经济环境的关系。

　　中国社保基金增长较快，尤其近5年来，年均结余2000亿元左右；1993年社保基金累计仅为335亿元，到2008年底则高达1.37万亿元。社保基金结余并不是越多越好，尤其对养老保险来说，在投资体制不尽合理和收益率低下的情况下，滚存余额过大就意味着受到的侵蚀越大，这是因为，在现收现付下（中国养老保险虽为统账结合模式，属于部分积累制，但由于目前绝大部分为空账，可近拟看做现收现付制），积累的本质是未来的债务。为此，有些国家规定的“基金比”（即当年支出额与滚存结余之比）还不到30%，而中国目前“基金比”已达150%。滚存余额过大意味着未来政府的责任就更大，换言之，过高的社保基金积累也不是免费的午餐。

　　重要的是，如果社保制度自身积累过高，就有可能与外部宏观经济环境的要求形成冲突。改革开放30年来，中国国际收支经常项目、资本和金融项目至今连续18年呈现“双顺差”，截止到2009年9月底，外汇储备已达2.27万亿美元；中国储蓄率是世界之最，从1998年的37.5%上升至2007年的49.9%，2008年已高达51.3%。

　　为此，笔者提出3个政策思考：某些险种的费率可以适当下调，某些险种的待遇水平可适当上调；要尽快建立待遇水平指数化挂钩的机制；要加快改革投资体制，将贬值风险降到最低程度。

　　三是处理好第一支柱和第二支柱的关系。

　　十几年前中国政府便确立了多层次社保体系的基本理念，但目前五支柱的“瘸腿”现象十分严峻：第一支柱负担过重，其他支柱发展严重滞后。在医疗保险制度中，第二支柱明显缺位，尤其对大病和特种病的费用补充微乎其微；零支柱即城乡医疗救助制度显得投入不足，覆盖面狭小。养老保险制度五个支柱之间“瘸腿”状况更为严重：属于基本保险的第一支柱压力过大，广大退休人口的收入来源主要靠这个支柱；属于第四支柱的个人储蓄不得不畸形发展，储蓄率必然过高，这反过来又是第一支柱完善造成的；属于商业养老保险的第三支柱发展相对较好；来自一般税收的养老补贴性质的零支柱还没有建立起来，是一个空白；企业年金作为第二支柱发展十分缓慢，人为制约因素很多。此次金融危机显示，应尽快理顺多层次和多支柱之间的关系，大力发展第二支柱，尽快建立零支柱。为此，笔者提出3个政策思考：第二支柱即企业年金制度要尽快解决“税优瓶颈”；第二支柱即企业补充医疗保险制度要加快建设步伐；第三支柱即商业养老和医疗保险产品仍需加速发展。

　　四是处理好缴费型制度和非缴费型制度的关系。

　　大概念下福利制度可分为社会保险和社会保障2个制度。“社会保险”属于缴费型制度，是一国福利制度的骨干部分，追求的目标应是制度收支的自我平衡机制和制度的财务可持续性。西方国家在21世纪90年代之所以先后掀起的风起云涌的改革浪潮，其根本原因就是其社会保险制度的支付能力出现了问题。相比之下，“社会保障”是非缴费型制度，其功能定位应该主要是体现国家的责任，强调二次分配对一次分配的校正，让受益人口能够分享到经济高速增长的好处，注重对社会弱势群体的救助，使其真正成为一个社会安全网和抵御社会风险的最后一道防线。

　　在处理好这2个制度的关系方面，此次金融危机对中国的启发起码有2个：一是加大非缴费型制度投入有利于拉动内需，但目前中国非缴费型的养老金制度还处于空白状态，社会救助的投入比重较小，城镇居民依赖的主要还是缴费型制度。二是加大非缴费型制度投入涉及到长期内“福利模式”（WR）的选择取向问题，在目前世界各国中，凡是非缴费型支出比重较大的福利模式，其劳动力市场弹性都比较好，内需驱动具有可持续性，反之则相反。为此，笔者提出3个政策思考：厘清缴费型和非缴费型两个制度的边界；加大城乡医疗救助制度和城乡低保制度的力度；尽快建立养老保险“零支柱”即非缴费型养老金制度。

　　“社保新政”稳定就业局势

　　在此次金融危机期间，中国与其他国家相比具有明显的不同特点：世界各国社保资产受损巨大，失业持续攀升；而中国社保资产受损最小，新增失业数量却世界最大，占全球新增失业人口的一半。中国政府及时推出“社保新政”，首次将社保作为一个反周期手段，缓解了企业经营困境，减轻了企业负担，稳定了就业局势，社保覆盖面迅速止跌回升，为稳定社会做出了应有贡献。

　　第一,金融危机未明显伤害到社保

　　首先，中国养老基金几乎没有任何损失，成为世界各国养老基金损失最小的国家之一。从基本保险制度来看，五险基金毫发无损，这无疑得益于中国基本社会保险制度统筹层次很低、保险基金以银行协议存款和购买国债为主的落后的投资策略的结果；从养老保险第二支柱的企业年金来看，它也是世界受损最小的补充养老基金之一，这得益于两方面原因，即投资股票的比例低于基金净资产的20％，各个企业年金提供商在此次金融危机初露端倪时反应敏捷，动作迅速，清仓及时；从“主权养老基金”（SPFs）来看，中国的全国社保基金（理事会）收益率为-6.79%，成为全球11只主权养老基金中损失最小者，这既得益于保守的投资策略，又得益于决策者具有前瞻性的战略决策。

　　其次，中国失业人口达2500万以上，其中绝大多数为农民工。此次金融危机中，发达经济体金融业裁员较多，占失业大军的比重明显高于以往；而中国金融业几乎毫发无损，高级白领和专业人士没有出现大规模裁员现象，但由于外需导向型经济的明显特点，国外订单大量取消致使珠三角和长三角外向型企业农民工大规模返乡。农民工失业的统计数据说法不一。2009年2月的一个官方数据认为，在1.3亿“外出农民工”中有2000万农民工失去工作和中断就业，即高达15.3%。但是，1.3亿“外出农民工”这个数据显然低估了：2005年1%人口抽样调查数据中流动人口就已达1.47亿；从2009年3月15日国家统计局公布的抽样调查数据看，在全国2.25亿农民工中，“外出农民工”数量为1.4亿人，本乡镇以内的“本地农民工”数量为8501万人；如按前述15.3%计算，“外出农民工”失去工作的数量应为2141亿人，据报载，2009年春节前仅广东省东莞市就有600万农民工无工可打，提前返乡。因此，如将“本地农民工”的因素考虑进来，2009年2月在金融危机中农民工失去工作和中断就业的数量大约不少于2500万。

　　最后，基本社会保险参保人数明显减少。在此次金融危机中，中小企业和劳动密集型企业参保人数明显减少：2009年1月养老、医疗、工伤3项保险参保人数分别比2008年底减少23万、51万和203万人，成为近几年覆盖面连续扩大以来首次下降。在沿海外向型经济发达地区，农民工出现返乡高潮，退保和断保使农民工参加养老、医疗和工伤三项保险人数分别减少93万、68万和137万。由于企业经营出现困难，缴费困难企业增多，社保基金征缴出现较大困难，加之失业人数增加，社保基金收入受到较大影响。

　　第二,“社保新政”参与政策组合拳

　　首先，在此次金融危机中，中国政府首次将社保政策作为一个反周期手段。与财政政策和其他经济政策一起，社保政策为保增长和促就业做出了贡献。改革开放以来，社会政策从未进入经济宏观调控一揽子计划，而仅被视为解决“社会问题”的一个常规手段和维持“社会稳定”的一个阀门；但在此次金融危机中，社会政策首次被纳入解决“经济问题”的视野，社保制度被置于“扩大内需”的位置，社保因素首次被大规模普遍运用，这是一个重大转变（尤其与1997-1998年金融危机相比）。这个重大转变不仅是一次观念上的重大飞跃，也是一次抗击金融危机的成功实践，为今后中国政府应对金融危机积累了宝贵经验。

　　其次，面对金融危机对中国实体经济冲击，中国政府及时调整制度参数，推出“社保新政”。“社保新政”的主要内容是调整参数，其目的在于帮助企业降低成本，维持收入水平和就业水平，最大限度地减少金融危机的影响。“社保新政”的具体措施包括“5缓4减”，即实行有弹性的社会保险缴费政策，对受金融危机影响暂时无力缴费的困难企业，允许缓缴养老、医疗、失业、工伤和生育5项社会保险费，缓缴期为2009年之内，缓缴期限最长不超过６个月；允许困难企业阶段性降低医疗、失业、工伤和生育保险费，期限最长不超过12个月。

　　再其次，扩大单项社会保险基金的用途范围，扩大就业培训和稳定就业岗位。2008年底发布的“社保新政”允许失业保险金为困难企业稳定岗位支付社会保险补贴和岗位补贴；允许就业专项资金对困难企业用于职工在岗培训的补贴，执行期为2009年之内，补贴期限最长不超过６个月。

　　最后，采取紧急措施，调整劳动关系，稳定就业形势。“社保新政”还允许困难的企业可通过与包括农民工在内的职工进行集体协商，采取灵活用工、弹性工时、弹性工资、组织培训等措施，以稳定就业岗位和劳动关系；鼓励和支持企业采取在岗培训、轮岗轮休、协商薪酬等措施，尽最大努力不裁员或少裁员，特别是国有大中型企业带头不裁员；对于困难企业经过多方努力仍不得不实行经济性裁员的，可在企业与工会或职工依法平等协商一致后，签订分期支付或以其他方式支付经济补偿的协议。

　　第三,“社保新政”应对金融危机效果明显

　　经过一系列调整，“社保新政”的效果立即显现，为保增长、保民生、保就业做出了贡献。

　　首先，“社保新政”缓解了企业经营困境，减轻了企业负担，稳定了就业局势。“5缓4减”产生明显效果，截止到2009年9月底，总共累计为企业减轻负担166亿，同时，稳定就业岗位达上千万个。

　　其次，五项基本保险制度覆盖面迅速止跌回升，效果明显。截止到2009年9月底，养老保险参保人数比2008年增加900万人（2008年底为21891万人），医疗保险增加4600万人（2008年底为31822万人），工伤保险增加500万人（2008年底13787万人），生育保险增加800万人（2008年底9254万人）。在金融危机期间，基本社会保险覆盖面不仅没有缩小，反而明显扩大，这在世界各国都是少见的，在客观上发挥了安全网的作用。

　　最后，覆盖面扩大增加了当期社会保险基金的收入。覆盖面扩大之后提高了社保基金的支付能力，而且反过来又为提高待遇水平打下了物质基础，极大缓解了参保人的经济压力。五项保险基金征缴收入不但没有降低，反而有所提高，根据2009年9月的统计，同比增长17.5%，各项保险待遇水平均有所提高，五险支出同比增长30%。同时，2009年1月份顺利完成了连续第五年上调养老保险待遇水平10%的预定计划，据笔者估算，仅该项支出就大约高达600亿元。

　　扩大内需任重道远。从外需主导型向内需主导型经济增长方式转变，关乎到中国国民经济可持续发展的经济安全问题。这个转变既具有紧迫性，又具有长期性，不仅存在很多体制性障碍，而且涉及到结构调整的方方面面，包括增长路径依赖、国民经济结构惯性、国民收入初次分配结构失衡、居民收入差距不断扩大等。扩大内需受到的制约因素很多，社保制度既不能包打天下，但又不应无所作为，对此我们应有一个清醒的认识。社保制度可以稳定和促进消费的国际经验。改善收入分配和完善社保体系可建立消费信心，稳定消费预期，烫平消费周期，为促进增长方式的转变做出贡献。

　　金融危机对中国社保制度的启示：反危机手段与生产要素

　　此次金融危机人们对社保制度的认识发生了两个变化。第一，面对金融危机对实体经济的巨大影响，“社保新政”成为反危机的一个临时手段和反周期的一个紧急措施，其着力点在于保企业和保就业，由此，人们开始认识到保企业与保就业不是相互割裂的，而是相辅相成的。第二，此次金融危机使转变经济增长方式的问题更加尖锐起来，在后金融危机时代，社保政策作为一个生产要素势必对促进增长方式转变做出应有贡献，就是说，社保制度的重要性得到空前的认同。

　　一是社保政策作为反危机手段：保企业与保就业

　　2008年上半年，长三角沿海发达地区一些外向型企业出现经营困难，就业形势开始严峻；2008年下半年，珠三角地区以加工和出口为主的劳动密集型中小企业用工需求聚减，停产关闭现象开始大面积出现，企业规模裁员和职工待岗歇业现象增多，欠薪、断保甚至欠薪逃匿现象不断发生，劳动关系不稳定性凸显并出现了一些新的变化。2009年2月，人力资源和社会保障部、中华全国总工会和中国企业联合会、中国企业家协会（下简称“一部三会”）联合发布《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》（下简称《指导意见》），强调三方协商对话的基础上，明确提出了“保企业”的导向。这个提法很及时，对调整劳动关系和稳定就业发挥了不可替代的积极作用。

　　第一，金融危机导致劳动关系出现新变化，保企业、保就业、保稳定成为社保政策反周期的着力点。金融危机既是对社保制度的考验，也是各国调整社保政策的绝好机会，例如，阿根廷在工人和工会的极力支持下，于2008年11月一夜之间废除了实行14年之久的个人账户式养老保险制度，将DC型完全积累制退回到传统的DB型现收现付制。这个重大事件震惊了世界各国社保业内人士，同时也说明，在金融危机面前，社保制度既可载舟，也可覆舟，关键在于制度设计的科学性和政策调整的敏捷性。于是，金融危机面前达成如下共识：保稳定要首先保就业，保就业就必须要保企业，“一部三会”提出的“保企业、保就业、保稳定”不仅是一个临时举措，也是一次观念转变，即把保就业与保企业统一起来，于是出台了“5缓4减”等一系列调整社保参数的政策。

　　第二，无论是经济繁荣时还是萧条时，保企业与保就业都是相辅相成的。观念上的飞跃与转变表现在两个方面：一是保就业与促就业不仅是政府和社会的责任，也是雇主和雇员的责任，是三方协商机制的本质之一，任何单方面强调企业的责任而忽视企业的保护都是片面的。二是保企业与促就业不是对立的，无论在经济萧条时，还是经济繁荣时，这是政府的一个永恒的话题。众所周知，任何劳动保护制度都或多或少对劳动力市场产生一定的扭曲作用：一方面保护了劳动者，但另一方面也设立了门槛，成为一把双刃剑；政府的作用在于根据国情如何“两害相权取其轻”，制定一个适合现阶段发展水平的制度安排，既要考虑到“局内人”（就业人员）的利益，更要考虑到“局外人”（失业人员）的流动，在劳动保护立法中不可一蹴而就，不应将经济繁荣时保就业与经济萧条时保企业对立起来，否则，良好的主观愿望就有可能欲速不达。

　　第三，任何劳动立法和社会保障项目，都应将保企业和促就业放在首位。保就业就等于保民生，保民生就等于保稳定，就业是民生之本，稳定之基，这是不同于欧洲的一个基本国情。欧洲高失业率既是过度劳动保护的结果，又是过度劳动保护的原因，是高福利和高税收的一个新的社会均衡，从这个角度看，福利国家的劳动保护和社会保障只是事情的一个方面。中国将长期处于社会主义初级发展阶段，“就业”是最基本的“福利”，促进就业是各项社会政策和劳动立法的第一目标，是劳动者的第一福利要求，因此，保持较低的就业门槛是保企业和促就业的一个交汇点，是积极就业政策的一个基本点。

　　2006-2007年间对“劳动合同法”立法出现的争论在此次金融危机中可以画上一个句号了。这是因为，从某种意义上看，“一部三会”发布的《指导意见》“在保企业、保就业、保稳定中充分发挥三方机制的独特作用”的提法，其本质毋庸置疑是对其采取的一个临时校正。

　　二是社保制度作为一个生产要素：拉动内需与促进增长方式转变

　　作为世界上最年轻的社保制度之一，中国社保制度只有十几年的历史，但却经历了两次金融危机：在1997-1998年东亚金融危机中，中国社保制度为国有企业下岗职工筹措失业保险金，承受了金融危机的巨大压力。在此次金融危机中，中国社保制度不但又一次经受住了考验，而且成功地推出和运用了“社保新政”。这个成功的尝试显示，社保制度作为一个生产要素势必为后危机时代促进增长方式转变做出应有贡献。

　　第一,转变增长方式的提出与紧迫性。胡锦涛总书记在2004年12月召开的中央经济工作会议上首次正式提出“转变经济增长方式、加快经济结构调整、推进协调发展”；2006年2月在中共中央政治局第二十九次集体学习时胡锦涛总书记明确提出，要加快转变经济增长方式，推动经济又快又好发展。此后不久，总书记在考察上海和福建时多次强调切实转变经济增长方式和推动经济社会科学发展的重要性。继十六大《决定》提出“转变增长方式，提高发展质量”之后，总书记又多次在讲话中强调转变增长方式的必要性和急迫性，例如，在十七大报告中，总书记明确提出“加快转变外贸增长方式，立足以质取胜，调整进出口结构”。2009年12月刚刚闭幕的中央经济工作会议再次强调和重申把增加居民消费作为扩大内需的重点，认为转变经济发展方式已刻不容缓，并且胡锦涛总书记发表重要讲话，深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性。

　　第二,扩大内需任重道远。从外需主导型向内需主导型经济增长方式转变，关乎中国国民经济可持续发展的经济安全问题。这个转变既具有紧迫性，又具有长期性，不仅存在很多体制性障碍，而且涉及到结构调整的方方面面，包括增长路径依赖、国民经济结构惯性、国民收入初次分配结构失衡、居民收入差距不断扩大等。例如，低消费率和高储蓄率的主要原因是城乡居民收入水平低于经济增长，2008年城镇居民人均可支配收入实际增长低于经济增长0.6个百分点，农村居民人均纯收入实际增长低1个百分点，由此导致收入占比总体呈下降趋势，从1992年居民收入占国民可支配收入的68.3%，下降到2007年的57%。最终消费率从1992年的62.4下降到2008年的48.6%，远低于世界平均水平，例如，2006年世界平均消费率为63%，发展中国家平均为58%。另一方面，居民边际消费倾向总体呈下降趋势，其中，城镇居民边际消费倾向从2002年的0.85%下降到2008年的0.56%，农村居民边际消费倾向由2002年的0.85%下降到2008年的0.71%。2000-2007年消费对经济增长率的贡献率（最终消费增加额与GDP增加额之比）从63.8%下降为39.7%。

　　上述经济结构现状说明，扩大内需受到的制约因素很多，社保制度既不能包打天下，但又不应无所作为，对此我们应有一个清醒的认识。

　　第三,社保制度可以稳定和促进消费的国际经验。改善收入分配和完善社保体系可建立消费信心，稳定消费预期，烫平消费周期，为促进增长方式的转变做出贡献。例如，日本在20世纪60年代发起的一场消费者革命成为日本经济起飞的转折点。再例如，美国经历1929-1931年大萧条之后，1935年建立起的社保制度对美国扩大国内市场和稳定居民消费起到了重大作用，使居民私人消费支出一直稳定在60-70%之间，并稳中有升，成为美国居民干预消费的一个“定心丸”，为二战之后美国经济腾飞奠定了基础。

　　2009年是新世纪(002280,股吧)以来中国经济发展最困难的一年：实体经济受到国际金融危机的巨大冲击，经济社会发展受到严峻考验，社保制度受到空前挑战。中央政府沉着应对，及时推出“社保新政”，为保企业、保就业、保稳定作出了不可替代的贡献。国际金融危机凸显转变经济增长方式的重要性与紧迫性。2009年“社保新政”的成功实践昭示，在后金融危机时代，社保制度作为一个“长期投入”的生产要素，既是扩大居民消费需求、增强消费的制度保障，也是改善民生的最终目标，既是扩大内需战略和拉动经济增长的动力，也是推动经济增长方式转变的重大举措。