签订劳动合同是农民工能参加工伤保险的先决条件，有劳动关系是未参保的工伤农民工向用人单位讨要工伤待遇的先决条件。可由于用工市场的复杂性，让不少农民工搞不清自己和谁存在着事实劳动关系。

　　今年８月１６日，商丘农民工高代玉在洛阳市宝龙广场建设工地打工时猝死，这无疑是工亡。但该广场承建方、分包工程的劳务派遣方和包工头，谁也不对高代玉工亡承担责任。后来商丘工会、洛阳工会共同协调为高代玉维权，洛阳市委书记还针对高代玉工亡作出批示，市委的有关部门的领导召集开发商、承建方、劳务公司、包工头、高代玉的家属，以及工会、劳动、法院职能部门人员，举行协调会，最终决定由开发商为承建方先行垫付２２万元的赔偿金给高代玉的家属。

　　假如不是特事特办，高代玉的家属可能拿不到比照工伤的赔付。因为高代玉属于不知道和谁有劳动关系的农民工。他虽然在工地干活，但工资和劳动都由包工头发放和安排，他应该和包工头存在劳动关系，可包工头既不是法人，也不是工商部门登记过的个体户，不是用人单位，包工头和农民工之间只有雇佣关系而不是劳动关系，如果发生农民工伤亡，要按民事纠纷处理。高代玉的猝死，假如不能证明包工头有责任，包工头就无须赔偿。就算包工头有责任，几十万元也赔不出。包工头这种用工形式，令工伤保险制度难以覆盖农民工。当然，有些地方政府对此类包工用工劳动关系的认定有规定，例如重庆劳动行政部门规定：“用人单位在实行承包经营（生产）时……凡发包给不具有用人主体资格的其他单位或自然人的，其他单位或自然人使用的人员与发包单位存在劳动关系。”但河南没听说这样的规定。

　　不过，政府所具有的权力，有能力根据新形势制定出新规定和办法。政府早就认识到建筑工地的用工混乱。２００６年３月，当时的河南省建设厅出台《关于进一步加强和规范我省建筑意外伤害保险工作的指导意见》，规定施工企业应当为施工现场从事施工的所有作业人员（包括农民工、临时工）办理意外伤害保险，死亡赔偿金不低于每人１０万元；最高伤残等级为每人次１０万元；医疗保险金最高每人次２．４万元。２００６年１１月郑州市劳动和社会保障局下发《关于建筑、煤矿和非煤矿山企业农民工参加工伤保险有关问题的通知》，规定建筑企业农民工按工程项目参保，即按照工程项目施工承包合同总造价的１．６％。核定工伤保险缴费额。对于高风险的煤炭行业企业，针对难以查实企业的用工人数和工资总额，为防止企业不给农民工办工伤保险，有些地方政府规定，以煤矿的产煤量来收取工伤保险费。例如湖南娄底市从２００７年起，煤矿企业按每吨煤４元的标准交纳工伤保险费。

　　政府有规定有办法，若执行力不够的话，农民工还是会游离在工伤保险圈外。商丘农民工高代玉在洛阳建筑工地死亡的维权过程，说明政府要求建筑施工企业为施工现场所有作业人员办意外伤害保险的规定，在一些施工企业中是一纸空文。

　　政府执行力不够的原因，最主要的是工伤保险并不是强制保险。有一位政府官员对记者说，用人单位不参加工伤保险，政府也不能强制处罚企业，所以政府的一些参加工伤保险的规定，用人单位不执行，政府无法杀一儆百。

　　但也有人说，政府有规定有办法但落实不够的一个重要原因，是政府首先要保护企业的发展。有位企业工会主席说，缴工伤保险费可以讨价还价，和社保机构的人关系好，多摆摆企业的困难，就能少缴点费。实际上，用人单位和农民工相比，从经济利益上讲，企业能给政府带来直接的财政收入。因此，一些政府的规定虽然严厉，但执行的时候会更多地考虑企业是否愿意承受。